Finances publiques : pourquoi Macron va avoir beaucoup de mal à baisser les dépenses

Ces bras de fer entre ministres pourraient prêter à sourire s’ils n’étaient le symptôme d’une grave faiblesse française: l’incapacité de notre pays à maîtriser sa dépense publique. Un objectif partagé par toutes les démocraties du monde, mais qui relève en France de la gageure. Pression des lobbys, lenteur de l’administration, batailles entre économistes… Quand il s’agit de prendre des décisions sur l’utilisation de l’argent public, la France semble bloquée, voire totalement paralysée. «Entre l’annonce d’une décision et le moment où elle peut aboutir à une réduction de dépenses, il y a un effet d’inertie considérable», témoigne Eric Woerth, ancien ministre du Budget sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Au point que l’Etat a sombré dans la facilité: depuis 1974, aucun budget n’a été voté à l’équilibre à l’Assemblée nationale.

Cinquante ans plus tard, le choix de la dépense à tous crins s’est révélé désastreux pour les finances publiques. Fin mars, la dette française a franchi le cap symbolique des 3.000 milliards d’euros (112,5% du PIB). A la fin de l’année, le déficit public devrait flirter autour de 5% du PIB, bien au-dessus de la règle des 3% normalement imposée par le traité de Maastricht. «C’est le fruit d’une gestion irresponsable de la classe politique, à l’exception de la période où Raymond Barre était Premier ministre (1976-1981, NDLR) et des années 1986-1988 quand Alain Juppé était ministre du Budget», tacle sévèrement le député centriste Charles de Courson, vétéran du Palais-Bourbon.

A la décharge des politiques, l’Hexagone a dû faire face, particulièrement ces vingt dernières années, à une succession de chocs violents. En 2008, la crise financière mondiale a fait passer le pays au-dessus des 1500 milliards d’euros d’endettement. Une marche que la France, à l’issue du mandat de Nicolas Sarkozy (2007-2012), n’a jamais réussi à redescendre. Et c’est bien là qu’est le problème! «L’énorme difficulté de la France, c’est son incapacité, une fois qu’elle a dépensé l’argent public, à revenir en arrière et à la normale», confessait le ministre de l’Economie, Bruno Le Maire, aux Rencontres économiques d’Aix-en-Provence, en juillet.

Si chaque président de la République a eu son «lot d’emm…» à gérer, Emmanuel Macron, lui, a dû affronter de vraies tempêtes, dont certaines qu’il a directement provoquées, comme le mouvement des Gilets jaunes, à l’automne 2018. Pour calmer la grogne contre la hausse programmée de la fiscalité carbone, l’Elysée a mis 17 milliards d’euros sur la table. Mais le chef de l’Etat était alors loin de se douter qu’il devrait débourser, à peine deux ans plus tard, plus de 10 fois cette somme, soit 190 milliards d’euros, selon la Cour des comptes, pour soutenir ménages et entreprises, mis à l’arrêt par la pandémie mondiale inédite due au Covid.

Pour ne rien arranger, le président russe Vladimir Poutine a décidé, en février 2022, d’envahir l’Ukraine. Cette guerre sur le territoire européen a rapidement fait flamber les prix du pétrole, du gaz et de l’électricité. Et l’exécutif a dû, une nouvelle fois, mettre la main au portefeuille. Remises sur le carburant (7,9 milliards d’euros), bouclier tarifaire sur le gaz (6,7 milliards d’euros) et l’électricité (11,2 milliards d’euros), chèque énergie aux ménages modestes (1,2 milliard d’euros)… En un clin d'œil, 24 milliards d’euros supplémentaires se sont accumulés. Résultat des courses, la France a vu, entre 2019 et 2022, sa dette s’alourdir à vitesse grand V, de… 575 milliards d’euros!

Ce chiffre, énorme, ne laisse pas franchement le ministre de l’Economie, Bruno Le Maire, dormir tranquille, lui qui s’est toujours présenté en garant de la rigueur budgétaire. Si le locataire de Bercy s’est maintes fois félicité d’avoir protégé «quoi qu’il en coûte» le budget des familles pendant les crises, il promet à présent de réduire drastiquement la dépense publique. Question de souveraineté nationale. Mais pourquoi y parviendrait-il alors que presque tous ses prédécesseurs ont échoué dans cette tâche? Et le ministre de déplorer les bâtons dans les roues que lui mettent, pêle-mêle, les collectivités locales, les partis politiques et les administrations. «C’est la croix et la bannière. On m’explique que ce n’est pas possible, et qu’il faut toujours plus de dépenses! C’est lassant, je ne vous le cache pas.»

Un aveu de faiblesse qui ne l’empêche pas de chercher tous azimuts des pistes d’économies à appliquer, et ce dès l’année prochaine. En 2024, le locataire de Bercy espère réaliser 15 milliards d’euros d’économies. Un premier palier qui doit conduire l’Hexagone à ramener son déficit public à 2,7% en 2027. La France s’y est engagée par écrit dans le programme de stabilité (PSTAB) 2023-2027, un document budgétaire envoyé au printemps à la Commission européenne, à Bruxelles.

Un engagement au prix fort pour les français

Seul hic, pour tenir cet engagement, la Cour des comptes prédit déjà «un effort considérable» à accomplir. Mais pas question d’effrayer d’emblée les Français. Le gouvernement a choisi, dans un premier temps, d’aller au plus simple en rabotant les dépenses liées à la crise énergétique. Exit les coups de pouce pour remplir son réservoir d’essence ou la cuve de fioul de sa maison. «Les chèques exceptionnels, nous n’en ferons plus», insiste Bruno Le Maire. Exit les boucliers tarifaires sur le gaz – supprimé le 30 juin – et sur l’électricité, lequel s’éteindra progressivement d’ici la fin de l'année 2024. Conséquence directe : les prix de l’électricité ont augmenté de 10% au 1er août 2023. Un coup dur pour les familles en cette rentrée des classes.

Reste que, pour rétablir les comptes publics, Bruno Le Maire sait qu’il faut être autrement plus ambitieux, et s’attaquer à toutes les dépenses sans exception: les dépenses sociales (704 milliards d’euros en 2022), celles de l’Etat (455 milliards d’euros) et des collectivités locales (295 milliards d’euros). Mais par où commencer ? D’autant que le ministre l’a répété comme un mantra, il ne veut employer «ni la hache ni le rabot».

Cependant, il croit tenir sa méthode. «Ce n’est pas à un vieux singe qu’on apprend à faire la grimace», dit celui qui bouclera cette année son septième budget, avec un record de longévité à son poste. Le locataire de Bercy n’est pas dupe: les économies sont traditionnellement annoncées en juin, puis l’été arrive, «les gens sont fatigués et on n’a pas eu le temps de consulter les partenaires sociaux, les filières, les entreprises qui sont concernées ou les ménages, donc on ne peut pas faire le nécessaire. Résultat: on remet à l’année suivante !» Cela peut durer longtemps comme cela. Sa méthode, donc : passer en revue tous les ans plus d’une dizaine de postes de dépenses et imposer que l’évaluation soit menée avant le 1er juin, histoire d’avoir le temps d’inscrire les mesures d’économies dans le budget, présenté à la rentrée à l’Assemblée nationale.

Ainsi, en janvier, la fine fleur de l’Inspection générale des finances (IGF) a été mandatée pour évaluer 12 postes budgétaires choisis par le gouvernement. Parmi les thèmes sélectionnés figurent notamment la politique du logement, les indemnités journalières reçues en cas d’arrêt maladie, la trésorerie des opérateurs de l’Etat (universités, Pôle emploi, musées, etc.), ou encore le financement des nuitées hôtelières de l’hébergement d’urgence.

Santé, logement, formation, emploi : les pistes de Bercy pour 2024

Des mesures d’économies pour 2024 n’ont pas tardé à être annoncées dans la foulée. Le 5 juin, lors du Conseil national de la refondation logement, Elisabeth Borne a notifié la fin du dispositif Pinel dans un peu plus d’un an, au 31 décembre 2024, et le recentrage du prêt à taux zéro jusqu’en 2027. A la clé, 2,3 milliards d’euros d’économies à terme. Une décision qui inquiète le secteur de l’immobilier alors que le marché a fortement ralenti cette année.

Parmi les autres pistes, Bercy cherche surtout à freiner les dépenses de santé, qui représentent plus de 200 milliards d’euros par an. Le ministère envisage d’augmenter la franchise – la fraction non remboursée par l’assurance-maladie à l’assuré – appliquée à chaque boîte de médicaments, de 0,50 centime à 1 euro. Une économie qui pourrait rapporter jusqu’à 600 millions d’euros dans les caisses de l’Etat. Les arrêts maladie, qui ont progressé de 8% en 2022, sont également dans le viseur. Le ministère des Finances veut absolument contrecarrer la dynamique haussière des indemnités journalières – 15 milliards d’euros l’année dernière – versées aux assurés.

Au printemps, Bruno Le Maire a aussi semé le trouble en évoquant son souhait d’instaurer un reste à charge pour les personnes utilisant leur compte personnel de formation (CPF). Le chiffre de 30%, qui resterait à la charge de l’usager, a même été lâché par le ministre. Mais rien n’est encore décidé… «Il n’y a jamais de bonne décision de réduction de dépenses, car c’est par principe fermer un robinet qui alimente quelqu’un», pointe Eric Woerth, ancien locataire de Bercy.

Pour réduire la dette publique, augmenter les impôts demeure tabou au sein de l’exécutif. Depuis six ans, Bruno Le Maire s’y est toujours refusé. Il a même fait l’inverse: les ménages ont profité de 25 milliards d’euros d’allègements fiscaux durant le premier quinquennat d’Emmanuel Macron. «C’était une erreur, le gouvernement a sciemment creusé le déficit», déplore la députée socialiste Christine Pirès-Beaune. Une nouvelle baisse de 2 milliards d’euros, d’ici à 2027, a même été confirmée par le président de la République au cœur de l’été.

Reste la botte secrète du gouvernement : remettre plus de Français au travail, pour – c’est arithmétique – faire entrer davantage de cotisations sociales et d’impôts. «Le taux d'emploi est de 66% en France, il est de 78% en Allemagne, de plus de 80% aux Pays-Bas. Si nous avions un taux d'emploi équivalent à celui de l'Allemagne, nous n'aurions plus de problème de déficit, notre dette se réduirait beaucoup plus rapidement et nous n'aurions globalement plus de problème de finances publiques», s’est pris à rêver le ministre de l’Economie à Aix.

Pour augmenter le taux d’emploi, deux réformes très impopulaires ont déjà été menées coup sur coup par l’exécutif cette année. La durée d’indemnisation des chômeurs a été réduite de 25% en février, et l’âge légal de départ à la retraite a été repoussé de 62 à 64 ans au printemps. Cela suffira-t-il pour redresser la barre des finances publiques ? Rien n’est moins sûr, mais certains continuent d’y croire.